来源：汝城县国土资源局 作者：彭顺洪 黄利华 发布时间：2008.04.21
随着社会经济的发展和城镇化水平的提高，耕地在减少，而人口却在增加，人均耕地面积不断降低，耕地和人口的逆向发展，加上后备耕地资源不足，人地矛盾日益尖锐。当前我县基本农田正遭受着无序开发和不断减少的危机。因此，进一步强化土地利用总体规划，保护基本农田势在必行。
一、耕地与基本农田利用变化及存在的问题
2005年，全县耕地面积25297.02公顷，其中基本农田面积22645.0公顷，基本农田保护率为88.67%。基本农田构成如下：灌溉水田18538.60公顷，占基本农田总面积的81.87%，望天田505.12公顷，占基本农田总面积的2.23%，旱地3231.31公顷，占基本农田总面积的14.27%，菜地369.97公顷，占基本农田总面积的1.63%。
(一)耕地保护形势严峻，人均耕地面积不断下降
近几年，由于少数居民法制观念淡薄，视责任田为私有，违法占用耕地、自留地建房；有的对土地实行掠夺性经营，或撂荒，或建砖厂，或在责任田上取土打坯毁坏良田，人为地破坏耕地资源。全县人均耕地由1996年的0.0748公顷，减少到2005年的0.0699公顷。1996至2005年9年期间，耕地减少1453.86公顷，相当于减少了一个附城乡的耕地面积。汝城县耕地总量由1996年末的26750.88公顷下降到2005年末的25297.02公顷，比《汝城县土地利用总体规划（1997-2010）》确定的2010年耕地保有量目标少838.78公顷，9年间净减少耕地1453.86公顷，年均减少161.54公顷。
（二）耕地质量退化严重，土地利用不合理。实行农业生产联产承包责任制后，农民在耕地的使用上出现了严重的短期行为，具体表现为：耕作粗放，重用轻养，滥施化肥，盲目扩大高产耗地作物种植面积。致使土壤肥力下降，生产力偏低，低产田比重大。土壤肥力下降，抵御自然灾害能力减弱。部分耕地受山洪等自然灾害危胁，耕地利用程度低；县域采矿业发达，采矿的废水、废渣等废弃物对耕地污染较严重。由于县域不合理的土地利用方式，导致农作物的灌溉水源得不到保证，影响农作物产量。据统计，全县可灌溉耕地面积19892.47公顷，占耕地总面积的78.6%，其余21.4%的耕地均属于旱地和望天田，农田水利设施不完善，旱涝灾害频繁发生，水土流失严重。
（三）土地开发利用困难，复垦补充耕地潜力未挖掘。全县未利用土地5671.16公顷，大部分为荒草地、裸土地、裸岩石砾地和滩涂等，开发利用比较困难。经过耕地后备资源调查与评价，在规划期间土地开发整理复垦补充耕地潜力5741.98公顷，其中待整理耕地面积25297.02公顷，可补充耕地1102.51公顷，农村居民点待整理面积3278.42公顷，可补充耕地869.52公顷，待复垦土地186.62公顷，可补充耕地89.94公顷，适宜开发的各类宜农荒地5976.85公顷，可补充耕地3680.01公顷。
（四）土地监督管理保护面广量大，耕地与基本农田保护难。受地势等条件限制，县域农民建房多选择地势开阔的平坦处建房，建房占用耕地数量大，1997—2005年县域居民建房占用耕地系数达到80%以上。村庄无序发展，村民违法建房占用耕地现象严重，对耕地与基本农田保护工作带来较大困难。由于大多数非法占地建房属个体行为，设计结构简单，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，往往几天之内就可建成。执法人员来了他们就立即停工，人一走马上开工，白天拆了夜间建，与执法人员打“游击战”，大多利用双休日、节假日、夜间突击行动，施工速度快，一旦发现，违法行为已既成事实。导致未批先建、少批多建、任意扩大建筑面积、非法占用、破坏耕地等违法用地的现象屡禁不止。
二、耕地与基本农田保护存在问题的原因分析
（一）干群惜土如金意识淡薄。一些干部特别是基层干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉不足。有的村组干部和村民将土地使用权和所有权混为一谈，把属于国家所有的土地视作集体或个人所有，没有认识到买卖土地是违法行为，把土地作为自己的私人财产随意处置，纷纷占用农田非法搭建、扩建、翻建房屋，想买就买、想卖就卖、想建就建。
（二）原土地利用总体规划不能适应经济发展需要。1997年编制土地利用总体规划，基本上实现了对土地资源的有效保护，保持了全县耕地总量动态平衡和基本农田面积稳定，保障了全县经济社会发展的用地需求，为促进全县经济社会快速发展发挥了积极作用。但在规划实施的过程中，也出现了不少问题，村镇规划滞后，村庄布局松散，农村宅基地超过规定面积，土地集约利用程度较低，导致建房存在粗放利用现象,未充分利用村内空闲地、废弃地和“四无”荒地，而是盲目向村外扩张,导致村内空闲房、空闲地大量存在，新增建设用地不断扩展，旧城、旧村改造滞后，“空心村”等问题相当突出。
（三）退耕还林等占用耕地和基本农田较多。从耕地减少情况分析，县域耕地减少的首要原因是生态退耕。为落实国家加强生态环境建设的战略部署，1997—2005年间全县生态退耕占用耕地1533.72公顷，占耕地减少总量的90.64%。其次是非农建设占用耕地，近年来，县域社会经济不断发展，各类非农建设项目数量较多，建设占用耕地数量也不断增加，1997—2005年间，全县非农建设占用耕地123.28公顷，占耕地减少总量的7.29%。第三是农业结构调整，近些年来由于耕地经营比较效益偏低，导致部分农民将承包的耕地改为鱼池、园地等，全县因此而减少耕地19.79公顷，占全县耕地占用总量的1.17%。此外，汝城县地质地貌条件复杂，降水量较多且降水强度较大，山洪、滑坡等自然灾害也较多，9年间因山洪灾害等损毁耕地共15.28公顷。
（四）土地监管滞后。近年来，土地执法监察队伍受编制所限，人员增加不多，而土地违法案件却成倍增长。按照现行的法律规定，土地部门对违法建房不具有强制拆除权，只能责令停工、说服教育，执法效果取决于当事人的态度，若要进行处理，还要经过处罚、复议、诉讼、申请执行等许多环节，耗时长，耗费大量人力、物力和财力，因此处理个人土地违法案件很难收到良好的效果。农村违法用地行为往往存在建设工期短、不易于发现的特点。而土地管理人员远离农村，对这些村民违法用地行为不能及时发现，将违法行为遏制在萌芽状态，等到发现时，已是房屋拔地而起，“生米煮成了熟饭”，纠正起来十分困难，甚至引发纠纷。也有的部门、有的同志对这些违法用地、违法建设行为的严重性认识不足，事不关己，高高挂起，认为多一事不如少一事，不愿得罪人；有的人碍于情面、慑于权力，不敢得罪人，执法不严、执法不公，该管的不去管，该处理的不去处理等现象还一定程度的存在。
三、解决存在问题的对策及建议
党中央、国务院高度重视耕地和基本农田保护工作，把耕地作为我们的生命线，把基本农田作为一条不可逾越的红线，强调“保护耕地最要紧的是保护基本农田”。因此，必须采取迅速、有效地措施保护耕地与基本农田,规范我县农村用地秩序。
(一)要充分认识搞好土地利用总体规划的重要性和必要性
土地利用总体规划是土地资源管理、城乡建设发展的纲领性文件，是政府实行宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的必要前提，是实现土地用途管制和实行最严格的土地管理制度的基本手段，是落实科学发展观的重要基础。一是要充分认识到土地利用总体规划在调控经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用。搞好土地利用规划，可以调整和优化土地利用结构和布局，预测协调各地区、各行业的用地需求，落实严格的耕地特别是基本农田保护制度，促进土地资源优化配置和节约集约利用，更好地发挥土地宏观调控管理的作用。要把思想统一到中央领导关于规划修编工作的重要指示精神上来，统一到上级政府对规划修编工作的要求上来，牢固树立科学发展观，正确理解土地规划的指导思想、基本原则、工作目的和重要意义。二是要充分认识到土地利用总体规划是适应经济发展的客观需求。近年来，随着我县经济社会的快速发展，社会固定资产投资规模的不断扩大，厂矿、企业、化工等重点工业项目的用地增加，原我县境内的106国道改线，准备建的夏蓉高速公路及鱼仔口大型水电站等重大工程的实施及生态改善对土地需求的迅速增加等，我县境内土地利用分区格局和要求都发生了明显变化，建设用地供需矛盾和规划建设预留地与建设占用土地的矛盾变得越来越突出。三是要充分认识到搞好土地利用总体规划对国土管理工作重要意义。，切实提高土地利用总体规划的科学性、权威性和针对性，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，由宽松优惠供地政策向从严从紧供地政策转变，由约束性不强的管理向依法依规的管理转变，从而大幅度提高土地利用程度和效益，有效保障土地供给，促进经济社会全面协调可持续发展。
（二）加强宣传教育，大力宣传土地利用总体规划和基本农田保护的政策。要有针对性地加大与农村土地使用相关的法律法规、政策宣传力度。一方面，对拥有土地审批权、管理权、执法权的机关和工作人员以及干部和村民进行国情国策教育和依法行政教育，广泛宣传《土地管理法》、《城市规划法》、《基本农田保护条例》,进一步增强全社会的规划意识和守法用地意识。另一方面，要积极开展正面的预防教育、宣传和咨询，加大反面警示教育力度，营造声讨谴责违法用地、违法建设行为的良好氛围；再一方面，要建立基本农田保护示范区。加强井坡、大坪、附城、三星、文明、暖水、土桥等乡镇的较为集中连片的基本农田保护区建设，兴修水利，归整田块，整修生产路，提高耕地质量和改善生产条件，建设好基本农田保护示范区。
（三）健全法律法规，建立完善耕地和基本农田保护机制。要进一步加强耕地保护执法力度，逐步建立良好的耕地利用与保护秩序。一是加快土地管理体制与土地监察体制改革，强化土地管理部门执法监督手段与职能，二是进一步完善农村土地物权制度，明晰土地所有权主体，合理界定土地使用权主体的权利范围，完善土地征用制度和征地程序，保证在征用农民土地过程中农民有充分的知情权与参与权，以达到保证耕地安全，保护农民合法利益的目的。三是引导农民拆旧房建新房的补偿机制，实施以耕地限额审批制度、耕地占用补偿制度、耕地占补平衡制度、废弃地复耕制度等为主体的耕地保护制度。
（四）遵循规划审批土地，合理配置和利用土地。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地。要建立健全集体土地管理和农民建房审批的长效管理机制严格农村宅基地审批制度、严把土地审批质量关。积极推广实行建设占用耕地与补充耕地项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金；加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一；推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占。严格按照“一户一宅”的原则,积极鼓励引导农民尽量利用旧有宅基地、村内空闲地、废弃地和“四无”荒地,最大限度地减少新增用地，使我县农村的闲置地得到充分利用，实现土地资源合理配置和合理利用，从而保证耕地数量稳定。
（五）强化巡查监管，及早防范违法用地。加强完善土地变更登记，及时汇总、及时更新土地利用管理信息库；建立合理的观察网，制订国土资源动态巡查实施方案，建立县、乡镇、村三级动态巡查机制，形成自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系和国土资源监察网络，对全县的基本农田进行定期观察或定点固定观察，将违法案件行为消灭在萌芽状态。要按照属地管理原则，确定乡镇主要领导为履行本行政区域内的耕地保护和基本农田保护第一责任人的责任，认真落实基本农田保护各项措施和制度，有效预防和及时制止农民随意占用耕地的建房行为，并扎实组织和开展辖区内的清理整顿违法用地、违法建设工作。
（六）加大对耕地的投入力度，提高耕地质量。一是加大依法征收耕地开垦费、土地复垦费和新增建设用地土地有偿使用费等三项费用的力度，并在全县范围内统筹使用。二是制定优惠政策，广开资金筹集渠道，鼓励和吸引各级政府、单位和农户对其经营管理的耕地增加资金劳力投入，改善耕地的生产条件，提高耕地生产能力。三是加大对耕地保护的投入力度，形成耕地保护基金来源，政府可整合现有的农业综合开发资金、农田水利建设资金、中低产田改造资金和土地开发整理资金等多渠道的资金集中使用，重点投入，以扩大资金投入的规模效益，并形成良性循环机制。四是要立足县情，加快农业技术服务产业化，加强测试手段、监测网络等服务体系建设。实现高产、优质、安全的农业生产目标，需要综合配套农业内部科学技术，因地制宜安排作物种植比例，并通过土壤改良、增施有机肥、实施配方施肥、农林结合等技术，使耕地用养适度，质量不断提高。
（七）加强案件查处力度，做到案件查处到位。要选准一些严重违法用地的违章建筑，依法、从快处理，对非法占用基本农田或在水田中开“天窗”建房的，依法予以拆除。通过公开调查、公开处罚、公开追究和公开曝光一批重大典型案件，集中向监察部门和司法机关移送一批土地违法案件，对土地违法起到有效的震慑作用。